Роль государства и банковское законодательство

Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования банковской системы является внутренне непротиворечивая, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе законодательная база. Собственно, принцип адекватного правового обеспечения является системообразующим и относится к числу основных принципов формирования и функционирования банковской системы страны. В условиях рыночной экономики роль государства как законодателя правовых норм хозяйствования, финансовой деятельности, арбитра при разрешении споров возрастает, усиливаются надзорные и контрольные функции за своевременным и точным исполнением принятых законов. В последние годы активность государства как законодателя резко возросла.
Рассматривая вопрос о недостаточности банковского законодательства, необходимо учитывать тот реальный объективный факт, что двухуровневая банковская система в России, по существу, не формировалась в соответствии с какими-либо заранее продуманными концепцией или планом, а складывалась во многом спонтанно. Именно этим во многом объясняются многие ее недостатки. И хотя формирование банковского законодательства происходит быстрее, чем в других секторах экономики, тем не менее и здесь два базовых Закона – о Центральном банке и о банках и банковской деятельности – начали работать, когда основная часть коммерческих банков уже функционировала.
В апреле 1995 г. принята новая редакция Закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. По сравнению со старым Законом новый документ существенно расширяет и конкретизирует функции Банка России, добавляя к ним, в частности, лицензирование банковских аудиторов, регистрацию эмиссии ценных бумаг кредитными учреждениями, разработку прогноза и составление платежного баланса Российской Федерации. Статьи 5, 11-13 устанавливают подотчетность Центрального банка Государственной Думе и порядок назначения и снятия председателя и членов совета директоров Банка России. Срок полномочий председателя Банка России сокращен с пяти до четырех лет. Вводится также ограничение на длительность пребывания на посту председателя банка – одно и то же лицо не может занимать эту должность более трех раз подряд.
Очень важным достижением представляется установление исчерпывающего списка причин, по которым можно освободить от должности председателя Банка России (истечение срока полномочий, заключение медкомиссии о невозможности выполнять обязанности по состоянию здоровья, личное заявление об отставке, совершение уголовного преступления, нарушение федеральных законов, регулирующих деятельность Центрального банка РФ). Других причин не существует . Новый Закон более четко определил организацию управления Банка России, функции его председателя и совета директоров. Причем необходимо отметить, что последний играет в новом Законе очень важную роль, превращаясь из совещательного органа при председателе в элемент управления, относительно независимый от него .
Гораздо более детально прописаны в новой редакции Закона инструменты денежно-кредитной политики и экономические нормативы деятельности кредитных организаций.
Достаточно важным представляется включение в Закон о Центральном банке прямого запрета на кредитование правительства и приобретение государственных ценных бумаг при их первичном размещении.
Радикально в новом Законе решается вопрос о распределении и налогообложении прибыли Центрального банка. Часть прибыли направляется по решению совета директоров в резервы и фонды, остальное перечисляется в доход федерального бюджета.
В тексте документа учтен и опыт по организации обменов денежных знаков: ст. 31 предъявляет к процедуре изъятия из обращения ряд требований, что должно застраховать экономику от потрясений. Теперь при введении дензнаков нового образца срок изъятия из обращения старых банкнот и монет не может быть менее года.
Принципиальным нововведением в систему банковского законодательства стали требования ст. 6, которая регулирует вопросы, связанные с выпуском нормативных документов Центральным банком Российской Федерации. Впервые отмечено, что документы Банка России, изданные в пределах его компетенции, обязательны не только для банков или кредитных учреждений, но и для всех юридических и физических лиц, а также органов государственной власти всех уровней. Вместе с тем Законом установлено, что нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, подлежат регистрации в Министерстве юстиции в порядке, установленном для регистрации актов исполнительной власти.
Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и его дальнейшее развитие требуют существенного изменения действующих нормативных актов Банка России, а также применения новых нормативных актов. В рамках реструктуризации банковской системы Банком России и при его участии должен быть осуществлен ряд важнейших мер, среди которых: принятие законодательных актов, регламентирующих сам процесс реструктуризации банковского сектора, систему гарантирования вкладов граждан, разработки процедуры банкротства банков; урегулирование проблемы валютных форвардных контрактов; продолжение формирования системы пруденциальных банковских норм с учетом рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору.
Важную роль в проведении реструктуризации банковского сектора призвано сыграть учрежденное Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В его функции входит участие в санации банков, пострадавших от кризиса, управление их активами в интересах кредиторов и вкладчиков, содействие в проведении ликвидационных процедур в банках, не имеющих перспектив для продолжения деятельности.
Один из важнейших приоритетов в работе АРКО – санация пострадавших от кризиса банков, ликвидация которых неприемлема по социально-экономическим причинам. Основной проблемой в работе Агентства, видимо, будет незначительный объем его капитала (уставный капитал определен в размере 10 млрд. руб.), что по сравнению с масштабами банковских потерь и исходя из международного опыта преодоления банковских кризисов является недостаточным.
В настоящее время главная задача развития законодательной и нормативной базы деятельности банков – создание основ для адаптации российской банковской системы к меняющимся условиям экономического развития страны, обеспечение ее стабильности. В этих целях необходимо принимать законодательные акты, которые поощряют развитие кредитной системы, повышают ее надежность и взаимную ответственность всех рыночных субъектов, ограждают банки от вмешательства в их текущую деятельность административных и контролирующих органов.
В российском банковском законодательстве значительна доля актов, которые практически не имеют прямого действия и во многих случаях не обеспечивают однозначного толкования правовых норм, зачастую ограничиваются их декларированием, не предусматривая четкого механизма их реализации. На практике очень много неопределенности, недоразумений, непоследовательностей и отступлений от заложенных в законах принципов порождают дополнительно выпускаемые Минфином и Центробанком всевозможные дополнения, инструкции, разъяснения, часто искажающие существо первоначальных нормативных актов. Наличие большого числа всевозможных отсылочных материалов, отсутствие описания механизма реализации установленных правил и т.п. существенно ослабляют действенность банковского законодательства, что приводит к дестабилизации рыночных отношений и увеличивает возможности для произвола государственных органов. Этот недостаток может быть устранен, если » банковском законодательстве удастся решить две важные задачи: определить пределы подзаконного регулирования вопросов банковской деятельности и установить гарантии легитимности принимаемых подзаконных нормативных актов. Такими гарантиями должны стать законодательно установленные порядок и процедуры принятия указанных нормативных актов, их вступления в силу, доведения принятых актов до сведения заинтересованных субъектов и их обжалования.
Все наиболее принципиальные положения, не зависящие от тактических действий государства по регулированию банковской системы, необходимо ввести в законы. Функции подзаконных актов должны состоять в детализации процедур, предусмотренных законами, а также в разработке механизма регулирования тех вопросов, которые прямо делегированы законами соответствующим органам государственного регулирования.
Нормы специального российского банковского законодательства не всегда в полной мере согласуются с нормами конституционного, административного, гражданского, уголовного, финансового и налогового законодательств. Отсутствие такого согласования на практике порождает много дополнительной работы, уточнений, сомнений, необоснованных последующих проверок, задержек, а то и отмены задуманных эффективных банковских решений. В этом отношении новый Гражданский кодекс можно считать шагом вперед, поскольку он устраняет некоторые из имевшихся противоречий.
Серьезные вопросы предстоит решить в области правового регулирования государственного управления кредитной системой, а также правового регулирования взаимодействия разных уровней кредитной системы. В законе необходимо четко зафиксировать структуру и определить функции кредитно-банковской системы всех ее уровней и элементов.
Наблюдается существенное отставание правового регулирования отношений в банковской деятельности от потребностей практики. Динамичное развитие рынка финансовых услуг, по существу, происходит стихийно, без упорядочения его правом. Так, в настоящее время большинство мировых правовых систем разрабатывают или уже разработали подходы, позволяющие при осуществлении безналичных расчетов использовать не бумажный, а иной носитель (электронные платежи). В России же борьба идет за внедрение векселей, подразумевающих обязательное использование именно бумажного носителя. Такое отставание права может отрицательно сказаться на состоянии внутренних расчетов и их возможном включении в международные системы.
Ощущается отсутствие норм, определяющих основания и порядок признания банков неплатежеспособными, а также последствия такого признания. Банки являются весьма специфическим участником гражданских отношений, и порядок их банкротства требует специального урегулирования.
В действующем законодательстве отсутствует институт гаранта – организации или групп организаций, берущих на себя неограниченные суммами и временем обязательства покрыть все долги кредитного учреждения в случае его неплатежеспособности, банкротства. Отклонены все предложения о том, чтобы закрепить невозможность выхода юридического или физического лица из состава пайщиков (акционеров) коммерческого банка, скажем, в течение пяти лет. Несмотря на нормативные ограничения, фактически нет препятствия для неограниченного кредитования банком своих владельцев, что намного увеличивает ссудные риски.
В отличие от других стран в России практически не применяется уголовное или административное наказание руководителей и собственников банка за уклонение от ликвидации, официальной дисквалификации банкиров, если Арбитражный суд доказал, что виной банкротства стало безграмотное, непрофессиональное руководство. Отсюда обычной практикой стала ситуация, когда президенты и их вице, “угробившие” не один кредитный институт, спокойно переходят в другой, часто заблаговременно переводя туда все активы. У Центробанка нет законных инструментов для мотивированного отказа подобным руководителям при назначении их на новые должности, равно как и проверить реальное финансовое состояние (платежеспособность) учредителей банка. Порядок рассмотрения в суде претензий кредиторов к банкам таков, что в выигрыше остаются те юридические лица, которые имеют возможность быстро обратить взыскание на то или иное имущество или средства кредитного института, оказавшегося в затруднительном положении. Опоздавшие просто остаются ни с чем. Сегодня у судебных инстанций и ЦБ РФ нет реальных прав вводить мораторий на удовлетворение требований кредитора и замораживать деятельность кредитного учреждения, т.е. принимать меры к тому, чтобы его имущество и другие материальные средства не исчезали. В России нет таких организаций, как финансовая полиция, судебные исполнители, чем пользуются не только коммерческие структуры, но и органы власти.
Именно поэтому предусмотренное ст. 840 Гражданского кодекса РФ право вкладчиков требовать возврата вклада и возмещения убытков на практике ничего не гарантирует, особенно когда обманутых вкладчиков тысячи. Хотя формально остаются шансы востребовать утраченное в разорившихся банках, в уставном капитале которых свыше 50% акций или долей имеют Российская Федерация либо субъекты РФ, муниципальные организации. Эти владельцы несут субсидиарную ответственность перец вкладчиками. Затяжка с принятием закона о гарантировании вкладов вызвана тем, что фактически он никому не выгоден. Поэтому важно установить средства защиты прав и интересов вкладчиков и предоставить им механизм их реализации. Причем сделано это должно быть не на уровне частно-правовых подходов, а путем установления публично-правовых требований и правил.
Публично-правовой характер регулирования банковского кредита предполагает разработку для этого вида кредитования специальных требований и правил, призванных защищать интересы вкладчиков банка и стабильность банковской системы. Не останавливаясь подробно на этих требованиях, укажем только на наличие таких экономических нормативов, как максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимальный размер крупных кредитных рисков (ст. 61 и другие статьи Закона о Центральном банке РФ), а также на существование резервных требований по выданным ссудам (письмо ЦБ от 20 декабря 1994 г. № 130а). Какие бы возражения ни вызывали эти требования со стороны их количественного выражения, нет сомнений по поводу необходимости их существования в принципе.
Назревшей проблемой является доступность правовой информации, исходящей от Банка России. В соответствии с существующим порядком акты Банка России не подлежат регистрации в Министерстве юстиции. Отсутствует какой-либо официальный источник, публикующий все издаваемые ЦБ акты, имеющие нормативный характер.
В компетенцию ЦБ РФ не входят контроль за сделками, выявление сговоров и иных форм нечестного бизнеса. Он ограничивается лишь формальным надзором за соблюдением банковского законодательства. Поэтому притворные и мнимые сделки могут совершаться без каких-либо юридических последствий, что наносит колоссальный ущерб общественным, национальным интересам.
Такова ущербность действующего законодательства. Центробанк вправе ликвидировать лицензию, но решение о прекращении кредитного института как товарищества (общества) с ограниченной ответственностью или АО могут принимать только пайщики (акционеры). В итоге сотни банков продолжают функционировать, хотя это и наносит экономике, населению огромный ущерб. Нет законодательных норм, процедур, органов, позволяющих комплексно осуществлять принудительное изъятие банковской лицензии, розыск и сохранение денежных средств, ценных бумаг, материальных активов ликвидируемого кредитного института, документации для нормальной санации, защиты интересов акционеров, вкладчиков и других клиентов .






Диссертация на заказ без предоплаты, без посредников