Основные недостатки в системе государственного финансового контроля в РФ

Контроль за различными сферами общественной жизни является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства, т.е. в процессе образования, распределения и использования определенных фондов денежных средств. Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность. Проблемы обеспечения единства системы финансового контроля в современной действительности занимают ключевое место. Принятые поправки в Бюджетный кодекс РФ не смогли решить такую актуальную проблему, как законодательное обеспечение системы государственного финансового контроля в России. В нынешних условиях существуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в Российской Федерации. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России:
1. отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и собственно само определение государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве,
2. нет единого федерального закона о системе государственного финансового контроля;
3. организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации;
4. осуществляется дублирований функций в сфере осуществления государственного финансового контроля;
5. не соответствие Счетной палаты России современным требованиям, предъявляемым к высшим органам государственного финансового контроля с международной точки зрения, не соответствие системы государственного контроля в целом Лимской декларации.
6. законодательно не определены статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;
7. отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;
8. органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов;
9. отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.
В связи с несовершенством нормативно-правовой базы осуществления финансового контроля, возникают злоупотребления, связанные с нецелевым и неэффективным использованием бюджетных средств, злоупотребления в сфере использования госсобственности (госорганизации сдают в аренду коммерческим структурам излишки занимаемой собственности по заниженным ценам); нарушения при осуществлении госзакупок в виду несовершенства ФЗ № 94 и др. В связи с этим можно выделить основные недостатки государственного финансового контроля в РФ, табл.3.1.
Основной причиной нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допускаемых проверяемыми организациями при расходовании бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов является несовершенство бюджетного законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
При проверках, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, выявляется несоответствие нормативных правовых актов, регламентирующих механизм выделения, доведения средств до получателей и их использования.
Нормативными правовыми актами, регламентирующими механизм предоставления средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов на условиях софинансирования расходов из собственных бюджетов и внебюджетных источников, не предусмотрен механизм сокращения или приостановления финансирования из федерального бюджета при ненадлежащем исполнении высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принятых обязательств по софинансированию расходов. Также не определен порядок зачета софинансирования из собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, осуществляемого не в денежной форме (материальные ресурсы), что в значительной степени способствует допущению нарушений при предоставлении средств федерального бюджета.
Нарушения бюджетного законодательства в использовании средств федерального бюджета, выделенных в виде межбюджетных трансфертов в большинстве случаев связаны с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации в части:
-осуществления бюджетного процесса, прежде всего, на стадиях составления проектов, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;
-соблюдения размеров дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) долга, средств на их обслуживание, условий предоставления бюджетных кредитов, гарантий и др.
Одной из основных причин нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере является также низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (невыполнение требований нормативных правовых актов), а также несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти.
Большая часть недостатков по линии внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти обусловлена:
– несоответствием ведомственных нормативных документов, регламентирующих порядок проведения контрольной деятельности, требованиям нормативно-правовых актов Минфина России.
– недостаточным уровнем профессиональной подготовки специалистов ведомственных контрольно-ревизионных инспекций и отсутствием системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;
– отсутствием периодической переподготовки специалистов ревизоров в высших учебных заведениях;
– отсутствием ответственности за неисполнение федеральных законов, нормативно-правовых актов Минфина России и ведомственных нормативно-правовых актов и др.
Кроме того, немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры воздействия на нарушителей бюджетного законодательства только в части нецелевого использования средств федерального бюджета (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации).
Вместе с тем Росфиннадзором помимо нецелевого использования бюджетных средств выявляются нарушения, связанные с незаконным (неправомерным), а также неэффективным использованием бюджетных средств и другие.
В связи с отсутствием четкого законодательного определения вышеуказанных видов нарушений суды нередко не признают факты незаконного (неправомерного), а также неэффективного использования бюджетных средств, выявленные в ходе проверок Росфиннадзора, финансовыми нарушениями, что не позволяет применять санкции по ним.
Кроме того, понятие нецелевого использования бюджетных средств, закрепленное статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, по мнению Росфиннадзора, также требует уточнения, т.к. содержит общие и неконкретные формулировки.
>В бюджетном законодательстве не содержится разъяснений, что подразумевается под выражением «на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств», а также какие другие документы или иные правовые основания являются основанием для получения бюджетных средств, не указываются виды нецелевого использования бюджетных средств.
Все это делает затруднительным применение соответствующих мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в части нецелевого использования бюджетных средств.
Помимо нарушений, связанных с неправомерным (в том числе нецелевым), неэффективным использованием бюджетных средств, Росфиннадзором выявляется большой объем нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества. Данные нарушения выражаются в недостоверности учетных и отчетных данных, их искажении, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к нарушениям законодательства в использовании бюджетных средств, в том числе хищениям денежных средств и материальных ценностей.
Кроме того, при осуществлении контроля за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств выявляются нарушения порядка осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Основной причиной подобных нарушений является несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления государственных закупок, а также недостаточность санкций, применяемых за нарушения в этой сфере.
Так, в пункте 11 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отсутствует обязательство государственного заказчика (заказчика) по предъявлению поставщику (подрядчику, исполнителю) неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом. При этом государственный заказчик (заказчик) не пользуется предоставленным правом, что приводит к потерям доходов федерального бюджета.
В соответствии со статьей 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
При этом процедура блокировки расходов за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка законодательно не установлена.
Основными нормативно-правовыми актами, устанавливающие обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности», являются: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». При этом требования Федерального закона № 294-ФЗ и Федерального закона № 307-ФЗ по ряду позиций не совпадают. Отдельные примеры приведены в таблице 3.2.
В результате анализа указанных нормативных правовых актов выявлено следующее:
1. Статьей 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) установлены виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых положения Федерального закона № 294-ФЗ не применяются (части 3 и 3.1 статьи 1) или применяются с особенностями, определенными другими федеральными законами (часть 4 статьи 1).
Исполнение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в части 3 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – ВККР АО), не включено ни в один из названных перечней видов государственного контроля (надзора), и, следовательно, все положения Федерального закона
№ 294-ФЗ без исключений распространяются на исполнение Федеральной службой финансово-бюджетного надзора указанной функции.
Вместе с тем особенности организации и проведения внешних проверок качества работы аудиторских организаций, в том числе в части, касающейся предмета проведения проверок, периодичности их проведения, оснований для проведения внеплановых внешних проверок качества работы аудиторских организаций, устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Федеральный закон № 307-ФЗ), принципы осуществления ВККР АО и требования к организации указанного контроля устанавливаются федеральными стандартами аудиторской деятельности.
Также существуют определенные противоречия в требованиях к содержанию акта проверки, предусмотренные статьей 16 Федерального закона № 294-ФЗ и пунктом 54 федерального стандарта аудиторской деятельности (ФСАД 4/2010) «Принципы осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требования к организации указанного контроля», утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 16н (далее – ФСАД 4/2010).
2. Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах. Таким образом, можно предположить, что акт проверки должен быть составлен не позднее последнего дня проведения проверки.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Учитывая требования части 3 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ, к акту проверки должны прилагаться, в том числе предписания об устранении выявленных нарушений.
Анализ приведенных выше положений позволяет прийти к выводу о том, что предписание должно выдаваться в пределах срока проведения проверки одновременно с подписанием уполномоченными должностными лицами акта проверки.
Такие сжатые сроки по оформлению акта проверки не позволяют обеспечить объективность, обоснованность, системность, четкость и лаконичность его изложения, как того требует пункт 56 ФСАД 4/2010. А вынесение предписания одновременно с оформлением акта проверки не обеспечивает всестороннее, полное и объективное рассмотрение всех сведений, полученных в результате проведения внешней проверки качества работы аудиторских организаций.
3. В соответствии с частью 5 статьи 12 Федерального закона
№ 294-ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки.
Тем не менее, нигде в дальнейшем в Федеральном законе № 294-ФЗ не раскрывается понятие «возможность ознакомиться с документами». Позволяет ли это, например, должностным лицам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора снимать копии с документов, которые предоставлены для ознакомления.
Согласно части 3 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ к акту проверки прикладываются связанные с результатами проверки документы или их копии. Однако порядок получения копий документов в соответствии с мотивированным запросом органа государственного контроля (надзора) предусмотрен только при проведении документарной проверки.
Возможность направления органом государственного контроля (надзора) юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю в ходе проведения выездной проверки требования о предоставлении необходимых копий документов для проведения мероприятий по контролю не предусмотрена.
Вместе с тем в пункте 48 ФСАД 4/2010 указано, что рабочая документация по каждой внешней проверке качества работы должна включать копии документов аудиторской организации, в том числе подтверждающие выявленные нарушения и недостатки. Таковы основные недостатки нормативно-правового регулирования при осуществлении аудиторской деятельности в РФ.
Наиболее часто совершаемые нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования связаны с:
– несоблюдением установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;
– нарушением установленных единых правил оформления паспортов сделок;
– нарушением установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок;
– нарушение сроков репатриации денежных средств, причитающихся по условиям внешнеторговых договоров, в Россию.
К основным причинам, приводящим к нарушениям, можно отнести следующие:
– ненадлежащий уровень внутреннего контроля у участников внешнеэкономической деятельности по соблюдению требований валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
– сжатые сроки представления подтверждающих документов, установленные Положением Банка России от 01.06.2004 № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций»;
– обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя (недостаточная квалификация, пренебрежение нормами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования).
Таким образом, большинство нарушений в сфере финансового контроля связаны с несовершенством нормативно-правового регулирования данной сферы, в том числе и несовершенство Бюджетного кодекса РФ.
Бюджетный кодекс Российской Федерации – это по сути дела наша финансовая бюджетная Конституция. Это важнейший закон, который регламентирует совершенно иное отношение к формированию бюджета. Впервые в нем озвучено то, о чем так долго говорили люди, работающие в современной экономической, бюджетной сфере нашей страны. Мы перешли согласно Бюджетному кодексу к бюджетированию, ориентированному на результат, и на трехгодичный цикл планирования. И даже кризис показал, что основная конструкция бюджета, ориентированного на эффективность, инновации, срабатывает и сегодня, т. е. Бюджетный кодекс оказался впереди многих тех решений органов исполнительной власти, которые работают сейчас. Что касается недостатков, пожалуй их два.
1) Некоторые статьи Бюджетного кодекса, регламентирующие исполнение бюджета, достаточно размыты и не совсем прописаны. Поэтому мы иногда не можем анализировать вопросы, связанные с эффективностью использования бюджетных средств в оперативном режиме. Мы можем спрашивать только по итогам.
2) В течение длительного периода деятельности Министерство финансов Российской Федерации не выполняет поручение Президента, Премьера, Государственной Думы и Совета Федераций о внесении раздела о финансовом контроле в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Это самый большой и существенный пробел, на мой взгляд. Его устранение упорядочило бы весь процесс финансового контроля в стране
Несколько раз поднимался вопрос о принятии Федерального закона О финансовом контроле в Российской Федерации. Необходимость в специальном законе о финансовом контроле могла бы стать неактуальной, если бы в новый Бюджетный кодекс был внесен раздел о финансовом контроле, законодательно регулирующий всю систему государственного аудита. Что греха таить, в стране существует слишком много проверяющих органов. Бюджетные расходы проверяют все – начиная с участкового милиционера и заканчивая аудитором Счетной палаты. Необходимо разграничение внутреннего, внутриведомственного контроля и внешнего независимого финансового контроля. Внешний финансовый контроль – это Счетная палата, внутренний – это структура, которая работает и в Минфине, и в других министерствах и ведомствах. И самое главное, необходим единый план контрольных мероприятий. В исполнительной власти этот единый план контролирует Контрольное Управление Президента. Все проверки должны быть систематизированы, созданы единые стандарты. Так что проблем еще достаточно.
Одной из важных проблем в сфере финансового контроля на государственном уровне в РФ является не соответствие Счетной палаты России современным требованиям, предъявляемым к высшим органам государственного финансового контроля с международной точки зрения, не соответствие системы государственного контроля в целом Лимской декларации. Это можно объяснить следующими обстоятельствами:
1)Нигде законодательно так и не прописано, что Счетная палата являемся высшим органом финансового контроля, хотя все Счетные палаты мира являются таковыми по Лимской декларации.
2)На наш взгляд, Счетная палата должна финансироваться независимо от Министерства финансов России, только через Парламент.
3)Это, конечно, дублирование, которое сегодня существует в сфере финансового контроля за расходованием бюджетных средств, я имею ввиду КРУ Минфина. В Европе только две страны, которые сохранили КРУ Минфина – это Украина и Россия. Больше нигде нет такой организации.
Таким образом, проведенное исследование показало, что основными недостатками в системе осуществления государственного финансового контроля являются: отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и собственно само определение государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве; нет единого федерального закона о системе государственного финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; осуществляется дублирований функций в сфере осуществления государственного финансового контроля; не соответствие Счетной палаты России современным требованиям, предъявляемым к высшим органам государственного финансового контроля с международной точки зрения, не соответствие системы государственного контроля в целом Лимской декларации;
законодательно не определены статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе; отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.






Помощь в написании диплома без посредников и без предоплаты