Исследование теоретических положений государственного финансового контроля в зарубежной литературе

Во всех развитых странах существует сложившаяся система государственного финансового контроля, которая имеет свои особенности, обусловленные историческим типом государства и соответствующим этапом его развития. История свидетельствует, что контрольно-ревизионная деятельность в Европе имеет продолжительную историю. При этом исторический период функционирования органов финансового контроля в различных странах варьируется от десятков лет до столетий. Первые органы финансового контроля в зарубежных странах возникли в начале XIV в. Так, в 1314 г. была учреждена должность Генерального контролера государственной казны Англии. В 1319 г. была учреждена Счетная палата Франции. Счетная палата Королевства Наварры, предшественница современной Счетной палаты Испании, была основана Карлом II Наварским, который в 1365 г. решил систематизировать и упорядочить финансово-экономическую отчетность Королевства.
В 1761г. в Австро-Венгрии основана «Счетная камера» как предшественница современной палаты Австрии, для того, чтобы «вытащить на свет все отклонения, допущенные в государственных финансах, особенно в статье расходов». Институт Генерального Аудитора был учрежден Конституцией 1814 г. как контрольный орган норвежского Парламента. В 1862 г. была образована Счетная палата Италии. В начале XX в. была создана иная модель финансового контроля, связанная с провозглашением независимости финансового контроля и получившая распространение не только в Европе, но и на других континентах.
Государственные органы власти различных стран, осуществляющие внешний финансовый контроль, имеют свои организационно-правовые формы. В ряде государств функции государственного финансового контроля выполняются отдельными должностными лицами – Австралия, Великобритания, Дания, Египет, Индия, Ирландия, Канада, Латвия, Нигерия, Пакистан, Таиланд, Финляндия, Хорватия, Эстония, Южно-Африканская республика. В других странах счетные ведомства наделены статусом службы государственного контроля – Албания, Афганистан, Белоруссия, Иордания, Израиль, Индонезия, Кипр, Колумбия, Литва, Молдавия, Монако, Монголия, Норвегия, Саудовская Аравия, Чили, Чехия, Швеция, Швейцария и др.
Следующую группу органов контроля составляют Счетные суды Аргентина, Алжир, Гаити, Гвинея, Италия, Марокко, Румыния, Словения, Тунис, Франция и др., к этой же группе можно причислить группу контроля в форме Счетных трибуналов – Бразилия, Уругвай, Португалия и др. Большую однотипную группу органов контроля составляют страны, в которых финансовых контроль осуществляет, так называемый Офис Генерального Аудита, возглавляемый одним аудитором – Египет, Южно-Африканская Республика, Великобритания, Индия, Пакистан, Канада. В некоторых государствах контроль за исполнением бюджета осуществляют Государственные Генеральные инспекции – Бурунди, Филиппины и др., Счетные палаты – Германия, Испания, Казахстан, Киргизия, Люксембург, Нидерланды и др., а также контрольные палаты – Грузия, Польша. и Ревизионные палаты – Япония.
Кроме того, в Конго и Греции контроль осуществляют Счетные подразделения в Верховном Суде; в Мали и Маврикии – Департамент контроля государственных расходов; в Лаосе, Камбодже и Экваториальной Гвинее – Счетное ведомство в Министерстве иностранных дел; в Сенегале контроль осуществляет второй отдел Президентского отчета в Парламенте. В названии контрольно-счетных органов федеративных государств отражен принцип федерализма: Федеральная Счетная палата в Германии, Федеральное счетное управление – в Швейцарии. В Финляндии и Эстонии применяется обобщенный термин – Высший контрольный орган.
В зарубежных странах также действуют органы регионального финансового контроля, которые существуют в двух основных формах:
1. Централизованная система финансового контроля (в виде единой структуры), т.е. региональные финансово-контрольные учреждения, находящиеся в прямом организационном подчинении у высшего органа финансового контроля государства.
2. Децентрализованная система финансового контроля в виде отдельно существующих региональных контрольно-счетных палат, предназначенных для того, чтобы осуществлять контроль за бюджетными средствами государства в его административно-территориальном образовании, включая муниципалитеты, не составляя при этом единой системы общегосударственного государственного финансового контроля и не подчиняясь высшему финансово-контрольному органу государства.
Органы регионального финансового контроля созданы, например, в ФРГ (земельные счетные палаты), Великобритании (местные контрольно-ревизионные органы), Франции (региональные счетные палаты), КНР (провинциальные органы контроля) и др. С целью оказания содействия в развитии региональных контрольно-счетных органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их работы создана Европейская организация региональных органов внешнего финансового контроля государственных органов – EURORAI.
Правовой основой осуществления высшего финансового контроля в зарубежных странах являются конституции, законы об органах финансового контроля (например, Органический закон «О Счетной палате Испании» 21/1982, Закон Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. N 700-IГ «О Счетной палате») и иные законодательные акты (например, Закон Венгрии «О государственной экономике», Закон Латвии «О Бюджете и Финансовом Управлении»).
Объем конституционных положений о статусе органа финансового контроля в подавляющем большинстве стран незначителен. Как правило, конституционные нормы определяют место органа финансового контроля в системе органов государства, устанавливая лишь общие контуры, принципы и основы его организации. В частности, Конституция Франции не определяет правового статуса Счетной палаты, устанавливая лишь, что она призвана оказывать помощь Парламенту и Правительству в осуществлении контроля за исполнением финансовых законов (ст. 47).
В Конституции Японии статус органа финансового контроля определяется следующим образом: «Заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом» (ст. 90).
Конституция Италии лишь наделяет Счетную палату статусом содействующего органа, осуществляющего юрисдикцию по вопросам публичной отчетности, и вверяет Счетной палате наряду с последующим контролем исполнения бюджета также и предварительный контроль, но лишь в строго ограниченной сфере – за законностью актов Правительства (абз. 2 ст. 100 и абз. 2 ст. 103 Конституции Итальянской Республики).
Конституция ФРГ определяет статус Федеральной счетной палаты следующим образом: «Федеральная счетная палата, члены которой обладают независимостью судей, проверяет отчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой. Ежегодно Палата должна, кроме Правительства, представлять отчеты непосредственно Бундестагу и Бундесрату. Иные полномочия Федеральной счетной палаты устанавливаются федеральным законом».
К числу исключений относится Конституция Австрии, которая в разделе «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью» детально раскрывает статус Счетной палаты Австрии. Конституция предусматривает два уровня контрольной деятельности Счетной палаты Австрии, которые отражают специфику федеративного устройства. По вопросам финансовой деятельности Федерации Счетная палата выступает в качестве органа Национального совета (одной из палат Федерального парламента), а по вопросам финансовой деятельности земель – в качестве органа соответствующего Ландтага – законодательного органа земли. Счетная палата подчиняется непосредственного Национальному совету (одной из палат Парламента), независима от Федерального правительства и правительств земель и подчиняется положениям закона. Кроме того, различия конституционного регулирования состоят в том, что в одних странах органы финансового контроля признаются самостоятельными, в других – сохраняется определенная зависимость от органа законодательной власти.
Организационное или институциональное обособление государственного финансового контроля от исполнительной власти и законодательной власти предполагает, что контролер и контролируемый не идентичны и между ними существует определенная дистанция. Так, например, Верховная контрольная палата Польши подотчетна Сейму (нижней палате Парламента) и выступает в качестве самостоятельного высшего органа государственного контроля. В свою очередь, Государственная счетная палата Венгрии в качестве финансового хозяйственного органа и контролирующего органа Государственного собрания подотчетна только Государственному собранию и законам.
В Китае высшие органы финансового контроля включены в состав исполнительной власти, назначаются ее органами и им подчинены: «Государственный Совет создает Высшее учреждение ревизии счетов, которое под руководством председателя Государственного Совета направляет контрольную работу по всей стране», «Госсовет регулирует проверки предприятий, в которых государство имеет преобладающую долю».
В ряде государств конституционные нормы закрепляют за органом финансового контроля статус особого судебного органа либо органа, наделенного функциями судебного органа. Так, например, в Конституции Португалии Счетная палата определена как вид судебного органа, входящего в общую судебную систему. В Италии положения о Счетной палате, являющейся по статусу вспомогательным органом Правительства, также содержатся в разделе Конституции «О судебных органах».
В целом в нормативных правовых актах зарубежных стран, устанавливающих правовой статус контрольно-счетного органа, регламентированы официальное название контрольно-счетного органа, порядок его формирования, состав, полномочия, принципы деятельности, меры ответственности органов финансового контроля, механизм их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти.
Порядок формирования счетных палат в зарубежных странах отличается значительным разнообразием. В ряде стран применяется чисто парламентский способ формирования высшего органа финансового контроля. Так, в соответствии со ст. 29 Органического закона «О Счетной палате Испании» 2/1982 от 12 мая 1982 г. Председатель Счетной палаты Испании назначается по представлению Пленума Счетной палаты Королем Испании из числа членов Счетной палаты сроком на три года. Советники Счетной палаты избираются сроком на девять лет Генеральными Кортесами – шесть от Конгресса депутатов и шесть от Сената – путем прямого голосования, большинством в три пятых от численности каждой из палат. Председатели подразделения финансового контроля и судебного подразделения назначаются на заседании Пленума Счетной палаты из числа Советников Счетной палаты. Прокурор Счетной палаты, который является прокурорским работником, назначается на должность Правительством в соответствии с положениями Устава Генеральной прокуратуры . В Норвегии 5 генеральных контролеров избираются Стортингом на 4-летний срок .
В ряде стран членов высшего органа финансового контроля назначает глава исполнительной власти (по предложению руководителя высшего органа финансового контроля). Так, согласно ч. 3 ст. 98 Конституции Южной Кореи члены Счетной палаты назначаются Президентом государства по предложению Председателя Счетной палаты . Во Франции члены высшего органа финансового контроля назначаются декретом Совета Министров, а чиновники Счетной палаты в ранге судей назначаются Президентом Республики.
Порядок назначения руководителей высшего органа финансового контроля также варьируется. Президент и Вице-президент Федеральной счетной палаты ФРГ избираются Парламентом (Бундестагом и Бундесратом): Бундестаг проводит выборы тайным голосованием с решением большинством голосов членов Бундестага. Федеральный Президент назначает избранных на должность .
В Великобритании правом предлагать кандидатуру Генерального контролера и ревизора наделено Правительство. При этом премьер-министр должен заручиться согласием соответствующего комитета по проверке счетов. В США Генеральный контролер назначается Президентом с последующим утверждением Сената США. В Австрии Председатель и Вице-председатель Счетной палаты избираются Парламентом – Национальным советом по предложению Главного комитета Национального совета. При этом перед вступлением в должность они приносят присягу федеральному Президенту.
Более подробно о государственном финансовом контроле в зарубежных странах представлено в Прил.5. Таким образом, порядок формирования счетных палат в зарубежных странах реализуется в рамках следующих моделей:
1) парламентская (предполагает решающее участие парламента в определении состава счетной палаты и, прежде всего, ее председателя);
2) внепарламентская (предусматривает назначение председателя палаты президентом республики по представлению совета министров, либо председатель назначается правительством, а остальные ее члены – президентом);
3) смешанная (допускает участие и парламента, и президента в определении состава счетной палаты) .
При этом, мировой опыт формирования счетных палат показывает, что возможно применение только одной из 3 моделей. Главными задачами счетных палат, которые сформулированы в законодательстве ряда зарубежных стран, являются: контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, в Италии Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства и последующий контроль исполнения государственного бюджета; в Португалии контролирующий орган осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета); контроль за государственными доходами и расходами (в Греции Счетная палата организует и проводит контроль за государственными расходами, а также в силу особых предписаний законодательства осуществляет контроль за расходами местных органов управления и других юридических лиц публичного права; в Болгарии Счетная палата проводит контроль за государственными доходами и расходами, определяет технологию и методику финансовой отчетности и осуществляет мониторинг за их исполнением); контроль за финансовой деятельностью различных органов государства (в Австрии Счетная палата проводит проверку финансовой деятельности Федерации, земель, союзов общин, общин и иных установленных законодательством субъектов права; в Польше Верховная контрольная палата контролирует хозяйственную, организационно- управленческую и финансовую деятельность органов государственной администрации, а также подчиненных им предприятий и иных организаций). Целью контрольной работы высшего контрольного органа является законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами. Пожалуй, главной прерогативой органов государственного финансового контроля органа является установление относительной важности той или другой из них.
В Лимской декларации не содержится рекомендаций относительно наиболее предпочтительных организационных структур высших органов финансового контроля. Законы о высших органах финансового контроля указывают на то, что организационная структура контрольных органов не является однотипной. Например, в Великобритании, Малайзии, Таиланде и Вьетнаме сложились иерархически организованные учреждения под руководством Президента или Генерального аудитора. В таких странах, как Великобритания и Малайзия, все задачи высших органов финансового контроля поручают Президенту или Генеральному аудитору, которые, при выполнении этих задач могут по собственному усмотрению назначать необходимый персонал.
Среди демократически организованных высших органов финансового контроля исключение составляет Счетная палата Вьетнама. Ее устав наделяет Президента Палаты правами принимать решение, прежде всего, при выполнении контрольных задач Счетной палаты. Вместе с тем устав содержит и определенные элементы коллегиально организованного контрольного органа. Так, Президент Палаты имеет право образовывать контрольный совет, который оказывает ему поддержку при оценке выводов по результатам проверок и отчетов о проверках.
Коллегиальная структура высших органов финансового контроля предусматривается законами Германии, Франции, Кореи и Чешской Республики. В коллегиально организованном высшем органе финансового контроля решения принимаются по принципу большинства голосов в отличие от единолично организованных контрольных органов, которым свойственна децентрализация принятия решений. В некоторых случаях высшие органы финансового контроля имеют несколько органов, принимающих решения. Похожие черты в организационной структуре имеются в Высшей контрольной службе Чешской Республики. Оба этих контрольных органа имеют как сенаты, состав которых зависит от контрольных отделов, так и большой сенат (коллегию). Таким образом, несмотря на организационные особенности и различия в названиях высшие органы финансового контроля осуществляют свою деятельность в одной из трех форм: парламентский финансовый контроль (Счетная палата, Ревизионная палата и др.); административный финансовый контроль; судебный финансовый контроль.
Анализируя положения нормативно-правовых актов ряда зарубежных стран и конституции как главного закона государства, в качестве главного объекта контрольной деятельности высшего органа финансового контроля нужно выделить государственный бюджет, т. е. его доходы и расходы, а также исполнение в целом. Помимо этого в качестве объектов контроля можно назвать все государственные инстанции. Однако выполнение контрольных функций государственными органами в отношении названных объектов имеет специфические различия. В частности, как пример можно рассмотреть контрольные полномочия органа государственного финансового контроля в отношении банков. В Венгрии Счетная палата как орган государственного финансового контроля осуществляет мониторинг и проверку налоговой деятельности налогового управления и местных советов, деятельности Государственной таможни, Управления гербовых сборов и даже хозяйственной деятельности партий. Счетная палата Австрии уполномочена проводить проверку не только государственного хозяйства Федерации, но и проводить ревизию финансов федеральных земель, а также финансовой деятельности, связанной с благотворительными и иными фондами и учреждениями, управление которыми осуществляется органами Федерации. В некоторых государствах (Австрия, США, Германия, Великобритания) система государственного и муниципального финансового контроля построена как единая система, которая базируется на единых принципах и стандартах. Стандартизация выступает в качестве фактора обеспечения системности взаимодействия органов государственного финансового контроля в мировой практике; формирует организационно-методическую базу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации; определяет синергетический эффект в системе государственного финансового контроля; осуществляет профессионально-интегративную функцию, объединяющую сотрудников органов государственного финансового контроля. В международной практике также действуют органы регионального финансового контроля, которые существуют в двух основных формах: Централизованная система финансового контроля (в виде единой структуры), т. е. региональные финансово-контрольные учреждения находятся в прямом организационном подчинении у высшего органа финансового контроля государства. Модель этого типа обеспечивает осуществление бюджетно-финансового контроля на всей территории страны по единому системному плану, на основании единых критериев анализа, гарантируя законное и целесообразное управление всеми государственными финансами. Децентрализованная система финансового контроля в виде отдельно существующих региональных контрольно-счетных палат, предназначенных для того, чтобы проводить контроль за бюджетными средствами государства в его административно-территориальном образовании, включая муниципалитеты, не составляя при этом единой системы общегосударственного государственного финансового контроля и не подчиняясь высшему финансово-контрольному органу государства. Проведенный анализ говорит, с одной стороны, о наличии разнообразных форм осуществления контроля (внешний и внутренний/внутриведомственный), а с другой – о единстве и общности объекта и содержания форм и методов осуществления государственного финансового контроля. В этих условиях организации контроля коммуникативная функция становится основой для проявления производных функций государственного финансового контроля, а именно превентивной и аналитической. Критический анализ зарубежных моделей осуществления финансового контроля позволяет сделать вывод: во-первых, о наличии единых задач и общих принципов в организации работы органов контроля с учетом национальной специфики, экономических условий и исторического развития; во- вторых, об отсутствии единого и общего подхода к проблемам организации контроля и проведения аудита государственных финансов в мире. Таким образом, международная практика свидетельствует, что органы государственного финансового контроля могут достаточно эффективно существовать и функционировать на основе, казалось бы, противоположных, взаимоисключающих и противоречащих друг другу принципов и подходов. Обобщая все вышесказанное, можно сделать вывод, что органы государственного финансового контроля, как правило, играют важнейшую и активную роль в управлении государственными финансами.

Существующие органы государственного финансового контроля в большинстве своем независимы, а их деятельность является достаточно результативной и эффективной. Кроме того, следует отметить, что адаптация положительного зарубежного опыта функционирования системы государственного финансового контроля может дать шанс значительно улучшить и повысить результативность и эффективность контрольной работы, создать более мощный инструментарий обеспечения государства и общества качественной, надежной, своевременной, независимой информацией, которая так необходима для повышения эффективности государственного управления и принятия важнейших управленческих решений на всех уровнях управления государством.

Заказать диссертацию без посредников и без предоплаты