Теоретические исследования в области государственного финансового контроля в отечественной литературе

Государственный финансовый контроль представляет собой вид финансового контроля в целом, поэтому он обладает всеми чертами, присущими последнему, но государственный финансовый контроль обладает также особенностями, которые выделяют его в отдельную категорию. Государственный финансовый контроль, во-первых, можно рассматривать как функцию управления, но не просто управления, а государственного управления. С помощью него государство воздействует на производственные общественные отношения. В таком аспекте контроль выполняет важную функцию – является элементом обратной связи и позволяет государству оценивать и вовремя корректировать проводимую им политику. Во-вторых, государственный финансовый контроль – это деятельность контролирующих субъектов, которыми выступают уполномоченные государственные органы.
Особенность государственного финансового контроля заключается и в его предмете – это государственные финансы. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. рассматривают данную категорию в узком и широком смыслах. В узком смысле государственные финансы – «это собственно государственный бюджет, сферы его формирования и использования». В широком смысле – «это та совокупность элементов государства, которая создает национальное богатство общества». Заметим, что исходя из такой трактовки государственных финансов, объектами контроля становятся не только органы и организации, использующие средства бюджета, но и все, кто использует национальные богатства – землю, водные ресурсы, государственную собственность и т.п.
Анализируя научные труды и публикации, можно найти множество определений государственного финансового контроля. Зачастую они пересекаются с определением финансового контроля в целом, с тем лишь отличием, что государственный финансовый контроль осуществляется государственными органами и направлен на проверку движения государственных финансовых средств. Ниже приведем несколько, на наш взгляд, характерных определений государственного финансового контроля.
Как уже говорилось, контроль можно понимать как деятельность уполномоченных на то субъектов. Е.Ю. Грачева так и рассматривает государственный финансовый контроль: «Это контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан».
Немного уже трактует государственный контроль С.Н. Рябухин: «Это объективно обусловленная деятельность человека, цель которой – оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них норм». Другими словами, по Рябухину С.Н., государственный финансовый контроль представляет собой деятельность по предупреждению и пресечению правонарушений. Но это лишь один из его аспектов.
Гутникова А.С. и Кожевникова Ю.С. говорят, что государственный финансовый контроль – это «регулируемая правовыми нормами деятельность государственно-контрольных органов по контролю за формированием и исполнением бюджетов, эффективностью и целесообразностью использования государственных средств и государственной собственности, имеющему своей целью обнаружение и предупреждение нарушений и недостатков, а также деятельность по комплексной оценке возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе ресурсных возможностей и последствий реализации соответствующей политики».
Примечательно то, что Гутникова А.С. и Кожевникова Ю.С. таким образом определяют не просто государственный финансовый контроль, а именно внешний государственный финансовый контроль, что, на наш взгляд, не является верным, поскольку в определении не отражены сущностные характеристики внешнего государственного финансового контроля.
Данное определение, как и два предыдущих, ставит целью государственного финансового контроля обнаружение и предупреждение нарушений и недостатков, что в значительной мере сужает его назначение. Примечательно то, что во второй части определения мы видим описание одного из типов государственного аудита – стратегического аудита. Если уж авторы определяют внешний государственный финансовый контроль через стратегический аудит, то почему тогда не включить в определение аудит эффективности и традиционный финансовый аудит? Плюсом данного определения является то, что в предмет государственного финансового контроля включены не просто средства бюджета, но и все государственные ресурсы, включая государственную собственность.
С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин, В.А. Жуков приводят понятие государственного финансового контроля в узком смысле – это контроль «исполнения федерального закона по полноте поступления доходной части и непревышению расходной части». О каком федеральном законе идет речь? В Российской Федерации федеральный бюджет принимается в форме федерального закона о федеральном бюджете. Поэтому исходя из данного определения, государственный финансовый контроль сводится к проверке правильности составления и исполнения бюджета. Но, как известно, государственные средства не сводятся лишь к бюджетным средствам, поэтому авторы дают и широкое толкование государственного финансового контроля – «это контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния».
Если исходить из положений законодательства, в Бюджетном кодексе Российской Федерации отмечено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Как отмечает Болтинова О.В., «данное определение государственного (муниципального) контроля носит слишком узкий характер, так как охватывает сферу действия только бюджетных правоотношений. А ведь государственный (муниципальный) финансовый контроль включает в себя также и иные правоотношения (например, сюда необходимо отнести и налоговые правоотношения, и валютные правоотношения)».
Также если посмотреть на структуру Бюджетного кодекса, то раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» включен в часть III «Бюджетный процесс в Российской Федерации». Означает ли это, что государственный финансовый контроль является самостоятельной стадией бюджетного процесса? Некоторые авторы необоснованно полагают, что государственный финансовый контроль является заключительной стадией бюджетного процесса. Можно считать, что государственный финансовый контроль как функция управления охватывает весь процесс формирования, распределения и использования государственных средств и, следовательно, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса.
Проанализировав предложенные определения, можно сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль занимает особое место в системе финансового контроля. Его особенность заключается не только в субъекте и объекте контроля, но и в его назначении. Государственный финансовый контроль выявляет и устраняет нарушения в использовании государственных средств и тем самым как бы стоит «на страже» населения. Ведь если государственные средства не будут использоваться в соответствии с их назначением (нецелевое использование), то в конечном итоге государство не выполнит возложенные на него функции, а граждане не в полной мере получат необходимые блага.
Помимо этого государственный финансовый контроль обеспечивает соблюдение бюджетного, налогового и иного «финансового» законодательства Российской Федерации и тем самым формирует финансовую дисциплину, которая соблюдается как самим обществом в лице граждан, так и государством в лице государственных органов. При несоблюдении финансовой дисциплины государственный финансовый контроль выступает инструментом по пресечению правонарушений, выявлению финансовых злоупотреблений для привлечения к ответственности виновных лиц и компенсации причиненного ущерба.
Государственный финансовый контроль классифицируют по нескольким основаниям. Мы приведем только две классификации, которые, на наш взгляд, являются наиболее практически применимыми. Первая классификация – по времени проведения. Традиционно в Российской Федерации выделяли три формы государственного финансового контроля: предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль.
Предварительный контроль осуществляется до принятия управленческих решений и поэтому носит превентивный характер. Например, Счетная палата Российской Федерации проводит предварительный контроль проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В ходе такого контроля проверяется соответствие положений федерального закона о федеральном бюджете действующему законодательству, программным документам по вопросам экономической и бюджетной политики, соответствие утвержденных показателей установленным нормативам и действующим методическим рекомендациям и т.п.
Текущий (оперативный) контроль проводится в момент осуществления финансово-хозяйственных операций и нацелен на своевременное принятие соответствующих мер по недопущению нецелевого и неэкономного расходования средств. Ярким примером оперативного контроля является санкционирование операций, осуществляемое Федеральным казначейством.
Последующий контроль осуществляется после совершения финансовых операций на основании отчетов и других документов. Данный контроль представляет из себя комплексную оценку финансово-хозяйственной деятельности с целью выявления неиспользованных резервов, выявление недочетов и правонарушений, привлечение виновных к ответственности и компенсации причиненного ущерба. Так, Счетная палата Российской Федерации осуществляет внешнюю проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета.
Такое выделение трех форм было продиктовано тем обстоятельством, при котором эффективность государственного финансового контроля обеспечивалась посредством его осуществления последовательно и непрерывно на протяжении единого контрольного цикла, длящегося, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, три года. Каждый год данного цикла соответствует определенной стадии бюджетного процесса, и контроль поэтому обязательно должен был осуществляться на каждой из стадий: предварительный контроль – на стадии подготовки проектов бюджетов на очередной финансовый год, текущий (оперативный) контроль – непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года, последующий контроль – на стадии проверки отчетов об исполнении бюджетов за отчетный финансовый год.
С 2013 года ситуация несколько поменялась. Сейчас в Бюджетном кодексе Российской Федерации выделены лишь две формы государственного финансового контроля: предварительный и последующий государственный финансовый контроль. Но это не означает, что государственный финансовый контроль перестал осуществляться на стадии исполнения бюджета. В частности, Федеральное казначейство продолжает осуществлять санкционирование операций, просто теперь такие действия называются предварительным финансовым контролем.
Вторая классификация – в зависимости от субъектов контроля. Разные авторы по-разному видят данную классификацию.
Например, В.В. Бурцев делит государственный финансовый контроль в зависимости от ветвей власти: 1) контроль по линии законодательной власти, 2) контроль по линии исполнительной власти и 3) контроль по линии судебной власти. Также Бурцев В.В. отмечает, что правомерно выделить и контроль по линии президентской власти.
Ю.М. Воронин и С.В. Степашин приводят так называемую пространственную классификацию государственного финансового контроля, в рамках которой они выделяют внутренний и внешний государственный финансовый контроль. Разграничение они проводят также в зависимости от ветви власти, т.е. внутренний контроль осуществляется органами исполнительной власти, а внешний – законодательными (представительными) органами.
Рассмотрим подробнее разграничение государственного финансового контроля на внутренний и внешний, поскольку именно противоречия в данном вопросе порождают неупорядоченность всей системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Уже давно идут разговоры о построении единой системы государственного финансового контроля. Такая система позволила бы решить массу существующих проблем в области осуществления финансового контроля, начиная от вопроса дублирования функций и полномочий контролирующих органов и заканчивая созданием единого понятийного аппарата. Но, к сожалению, попытки построения такой системы наталкиваются на существенные противоречия по поводу основных теоретических конструкций. В частности, до последнего времени научное сообщество не могло прийти к единому мнению относительно разделения государственного финансового контроля на внутренний и внешний контроль.
Радикальной позиции по данному вопросу придерживается Овсянников Л.Н. По его мнению, государственный финансовый контроль должен быть «централизован, скоординирован и сможет дать требуемый эффект только тогда, когда он осуществляется на основах фактического единоначалия и прямой ответственности, без согласований и словопрений». С такой позицией сложно согласиться, поскольку не учтена разная направленность внутреннего и внешнего контроля: внутренний – инструмент в руках собственника, внешний – инструмент в руках общества.
К такому выводу уже давно пришли не только в зарубежных странах, но и в негосударственном секторе нашей страны. Так, частные компании создают системы внутреннего контроля, призванные обеспечить правильность ведения бухгалтерского учета, своевременное обнаружение ошибок в финансово-хозяйственной деятельности для немедленного их устранения с целью эффективной работы организации в целом.
Такие службы внутреннего аудита обычно подчиняются непосредственно руководителю компании или собственникам, не занимающимся руководством. По этому тоже можно было бы говорить о некой независимости внутреннего финансового контроля, ведь службы внутреннего аудита независимы от проверяемых подразделений. И это, в свою очередь, означало бы, что отчеты службы внутреннего аудита могли бы использовать внешние пользователи бухгалтерской отчетности. Но, как известно, никто не хочет «выносить сор из избы», поэтому такие отчеты сложно будет назвать объективными и независимыми.
Поэтому и существует такой вид финансового контроля как аудиторский контроль. Аудит, как сказано в законе, – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Именно такая, независимая, проверка наиболее полным образом удовлетворяет потребностям внешних пользователей в получении объективной, надежной информации о финансово-хозяйственной деятельности какого-либо субъекта.
Если такое разделение финансового контроля широко применяется в частном секторе, то почему бы его не распространить на государственный сектор? Ведь у государства такие же потребности: у государства как собственника – во внутреннем контроле, а в лице своих граждан – во внешнем. К тому же разделение государственного финансового контроля на внутренний и внешний является важным принципом его организации и осуществления в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов аудита. Вот как разделяет Лимская декларация государственный финансовый контроль: «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций».
Поэтому научные деятели давно согласились с тем, что финансовый контроль нужно разделять. С.А. Агапцов в основу разделения ставит характер связи между контролирующей и контролируемой организациями и приводит положение Лимской декларации руководящих принципов аудита: «Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений». Т.е. по мнению Агапцова С.А., проверка Федеральной службой по финансово-бюджетному надзору неподведомственного ей учреждения тоже является внешним государственным финансовым контролем. Такой подход нельзя считать верным по аналогии со службой внутреннего аудита в частных компаниях, которая независима от проверяемых подразделений, но остается службой внутреннего финансового контроля.
Воронин Ю.М. предлагает разделить государственный контроль на внутренний и внешний на основе разделения функций и полномочий контролирующих органов: «Внешний орган, как правило, сосредотачивается на финансовом аудите годовых отчетов исполнения бюджета, аудите эффективности использования государственных средств; то функцией внутреннего контроля стала бы проверка правильности ведения финансовой отчетности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств в процессе исполнения текущего бюджета».
Близкого подхода придерживается В.М. Родионова. Она разделяет финансовый контроль на два вида «в зависимости от субъектов финансового контроля, их закрепления за соответствующими сферами осуществления финансовых мероприятий, функциональной нацеленности субъектов контроля и решаемых задач». Данный подход можно было бы считать верным, поскольку субъекты, осуществляющие внутренний и внешний контроль, действительно разные. Но разграничение в зависимости от функций не внесет ясности в понимание сущности двух видов контроля. Ведь такая функция, например, как проверка правильности ведения и достоверности финансовой отчетности, присуща и органам внутреннего, и органам внешнего финансового контроля.
Воронин Ю.М. В своей книге «Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики» также дает другое основание для разделения: принцип разделения властей, изложенный в Конституции Российской Федерации. Так автор предлагает к внутреннему финансовому контролю отнести финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью; к внешнему – финансовый контроль, осуществляемый органами, формируемыми представительной (законодательной) властью, т.е. органами, не зависимыми от исполнительной власти».
Такой подход представляется наиболее верным, поскольку позволяет концептуально раскрыть назначение внутреннего финансового контроля и назначение внешнего финансового контроля. Так, целью внутреннего финансового контроля является наиболее эффективная организация управления государственными ресурсами. Поэтому этот контроль должен проводиться исключительно внутри исполнительной власти, поскольку именно она осуществляет исполнение государственного бюджета. Внешний же контроль призван давать объективную, независимую оценку такого использования исполнительными органами государственных ресурсов.
Поэтому позиция Минфина о том, что внутри исполнительной власти может быть внешний контроль, не представляется верной. На это указывает и бывший председатель Счетной палаты Степашин С.В. Он рассматривает государственный финансовый контроль в двух ипостасях: «Первая – когда органы власти сами себя контролируют. Это контроль по определению – «внутренний». Что бы ни говорил Минфин о том, что он осуществляет внешний контроль по отношению к нижестоящим субъектам, он все равно действует «внутри».
Вторая – когда создается специальный независимый орган с высоким статусом, который способен честно и непредвзято оценить, насколько эффективно государство управляет вверенными ему финансовыми и прочими ресурсами».
Разделение государственного финансового контроля на внешний и внутренний нашло свое отражение в новой редакции Бюджетного кодекса. В основе разделения стоят органы, осуществляющие государственный финансовый контроль. Так, внешний государственный финансовый контроль проводят Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, а внутренний – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Российской Федерации.
Сама идея «контроля общества за государством» еще не прижилась в сознании общества, ведь вся история государственного контроля в Российской Федерации – это история «контроля государства за государством». Конечно, можно вспомнить и идею М.М. Сперанского о независимости финансового контроля, и последовавшую за этим реформу В.А. Татаринова, и проект Д.А. Философова. Но все начинания встречали в итоге упорное сопротивление со стороны чиновничьего аппарата, поэтому финансовый контроль продолжал существовать в среде ведомственного подчинения. Даже введение в Советский период контроля рабочего класса, партийного контроля свелось в итоге к контролю бюрократии за бюрократией.






Заказать диссертацию без посредников и без предоплаты