Проблемы муниципальных финансов в РФ

Прежде чем рассмотреть основные проблемы муниципальных финансов в РФ, необходимо дать оценку существующим мерам государства по управлению муниципальными финансами. Поддержка субъектов РФ, в том числе повышение доходной базы и обеспечение устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также повышение прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов являются приоритетными направлениями государственной политики в сфере межбюджетных отношений. За последние годы в РФ, осуществлялось оказание методологической поддержки и формирование рекомендаций по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики субъектов РФ при разработке программ оздоровления государственных финансов субъектов РФ, имеющих высокий уровень долговой нагрузки. Реализация указанных мер способствовала снижению объема дефицита и государственного долга регионов.
За последние несколько лет в области межбюджетных отношений также был реализован ряд мер, направленных на повышение качества планирования расходов. Если раньше основной объем межбюджетных трансфертов распределялся в течение всего года, что способствовало образованию остатков неиспользованных бюджетных ассигнований, то в настоящее время основной объем межбюджетных трансфертов распределяется между субъектами РФ законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что позволяет минимизировать риски неопределенности при формировании бюджетов субъектов РФ. ФЗ «О федеральном бюджете на 2019г. и на плановый период 2020 и 2021 гг.» распределено 86,2% межбюджетных трансфертов, в том числе распределены все субсидии (93) и все субвенции.
В 2016 – 2017гг. в бюджетный процесс на постоянной основе был введен механизм предоставления целевых межбюджетных трансфертов в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ с перечислением таких межбюджетных трансфертов органом Федерального казначейства по поручению получателя средств федерального бюджета. Это позволило обеспечить усиление контроля за использованием целевых межбюджетных трансфертов и их предоставление в объеме, необходимом для оплаты соответствующих денежных обязательств.
При этом с 2017г. перечисление Федеральным казначейством из федерального бюджета субсидий бюджету субъекта РФ осуществляется в пределах суммы, необходимой для софинансирования оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта РФ, с учетом установленного для соответствующего субъекта РФ уровня софинансирования. Такой порядок предоставления субсидий обеспечил безусловное соблюдение субъектами РФ установленного для них уровня софинансирования.
В целях обеспечения распределения субсидий Правительством РФ ежегодно утверждаются на очередной финансовый год и плановый период предельные уровни софинансирования расходных обязательств субъектов РФ. При этом ранее утвержденные предельные уровни не подлежат изменению, что позволяет повысить прозрачность и предсказуемость планирования расходов регионами и не дестимулировать регионы при росте налогового потенциала и повышении уровня расчетной бюджетной обеспеченности. В целях реализации национальных проектов предусмотрено установление более высокого предельного уровня софинансирования из федерального бюджета (до 99%) при предоставлении субсидий в рам- ках реализации национальных (федеральных) проектов.
Однако, несмотря на принятые меры, остается ряд нерешенных проблем, препятствующих развитию межбюджетных отношений. В области системы разграничения полномочий в целях уточнения и совершенствования полномочий уровней публичной власти проводится инвентаризация федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, устанавливающих требования к осуществлению собственных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований в отраслях экономики и социальной сферы.
По результатам анализа 109 полномочий установлено, что 85 полномочий субъектов РФ (около 77%), закрепленных ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве собственных полномочий субъектов РФ, дополнительно регулируются 280 нормативными правовыми актами РФ, из которых 105 – федеральные законы, 10 – указы Президента РФ, 141 -нормативные правовые акты Правительства РФ и 24 – акты федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, подходы к оценке субъектами РФ потребности в финансовом обеспечении собственных полномочий и действующие механизмы финансового обеспечения таких полномочий зачастую не коррелируют друг с другом.
В области повышения качества финансового управления, несмотря на позитивные результаты исполнения консолидированных бюджетов в 2017-2018гг., в ряде регионов сохраняется напряженная ситуация с финансовой дисциплиной, государственным долгом, дефицитом и ростом задолженности по бюджетным обязательствам. Причиной роста государственного долга и просроченной кредиторской задолженности зачастую является ежегодное нереалистичное планирование доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также отсутствие грамотно выстроенных приоритетов в бюджетной политике. Кроме того, на сегодняшний день отмечается недостаточная предсказуемость определения объемов межбюджетных трансфертов, планируемых к предоставлению из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в плановый период, а также неравномерность доведения указанных трансфертов в течение финансового года. В области организации местного самоуправления сохраняется значительная дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Отмечается невысокая эффективность решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований в связи с низким доходным потенциалом и обязательствами по решению стандартного набора вопросов местного значения независимо от объемов собственных ресурсов и размера территории муниципального образования, наличием условий, сдерживающих процесс преобразования (укрупнения) муниципальных образований, и отсутствием межмуниципальных связей. Установлено неоднозначное правовое регулирование содержания вопросов местного значения, полномочий и прав органов местного самоуправления, снижающее эффективность бюджетных расходов. Таким образом, необходимо принять меры для решения проблем, препятствующих развитию межбюджетных отношений.
В целях повышения эффективности системы разграничения полномочий необходимо принятие следующих мер: инвентаризация регулирующего воздействия актов, принятых на федеральном уровне, вплоть до отмены отдельных актов, устанавливающих излишнее регулирование; уточнение разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями (с соответствующими уточнениями их финансового обеспечения и разграничением доходов между бюджетами бюджетной системы РФ); передача на федеральный уровень отдельных полномочий субъектов РФ,исполнение которых более эффективно на федеральном уровне.
Для совершенствования определения объемов средств, предоставляемых на реализацию полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, необходимо улучшение методики определения расчетного объема расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований на финансовое обеспечение реализации этих полномочий в целях учета особенностей их реализации в субъектах РФ. Результаты инвентаризации расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований на основе расчетных объемов могут быть использованы при предоставлении нецелевых межбюджетных трансфертов.
Кроме того, необходимо осуществлять мониторинг исполнения принятых субъектами РФ обязательств, установленных в соглашениях о предоставлении бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов, в рамках проведенной в 2018г. реструктуризации задолженности бюджетов субъектов РФ по бюджетным креди- там, предоставленным из федерального бюджета. Также необходимо осуществление контроля за обеспечением проведения субъектами РФ взвешенной долговой политики, в том числе реализация мер, направленных на снижение долговой наг- рузки бюджетов субъектов РФ, и реализация планов мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов в России. Вместе с тем необходимо обеспечить дальнейший рост предсказуемости и прозрачности межбюджетных трансфертов, распределение межбюджетных трансфертов не только на очередной финансовый год, но и на плановый период, создать условия, обеспечивающие абсолютную прозрачность в отношениях между федеральным центром и регионами.
В рамках повышения уровня предсказуемости предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и эффективности их использования при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период планируется обеспечить преимущественное распределение межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и доведение указанных средств до субъектов РФ в начале финансового года, а также сокращение количества целевых межбюджетных трансфертов при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых межбюджетных трансфертов.
В целях оптимизации количества субсидий (исходя из необходимости объединения предоставляемых на одинаковые или близкие цели межбюджетных трансфертов),создания дополнительных стимулов для их получения при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в выборе способов достижения поставленных целей следует продолжить работу по укрупнению субсидий. В первоочередном порядке необходимо обеспечить стимулирование субъектов РФ и муниципальных образований к межрегиональной кооперации и интеграции (в том числе путем введения «горизонтальных» межбюджетных трансфертов).
Дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы в части предоставления иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, будут способствовать подготовленные изменения в бюджетное законодатель- ство РФ, которые будут предусматривать новый подход к оказанию финансовой поддержки субъектам РФ, в том числе для реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов (программ), определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2018г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024г.», такие, как предоставление ино- го межбюджетного трансферта (гранта), условиями получения которого является достижение результатов, определенных в соглашении о предоставлении трансферта.
В рамках реализации мер по созданию стимулирующих механизмов, направленных на предоставление грантовой поддержки органам государственной власти субъектов РФ, демонстрирующим высокую динамику наращивания собственного экономического потенциала, необходимо: установление на уровне субъектов РФ ограниченного периода действия налоговых льгот с обязательной оценкой эффективности каждой налоговой льготы; снижение регулирования налоговых доходов субъектов РФ; стимулирование субъектов РФ, обеспечивающих прирост налогового потенциала, в том числе по налогу на прибыль организаций.
Для повышения эффективности решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований необходимо введение вида муниципального образования «муниципальный округ», используемого для муниципальных образований, образуемых в сельской местности, аналогичных городским округам, а также упрощение возможности преобразования муниципальных образований посредством их объединения (укрупнения).
В целях снижения дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований обеспечить возможность снижения значений критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (финансовых возможностей) муниципалитетов, возможность учета в составе доходного потенциала местных бюджетов при расчете размеров бюджет- ной обеспеченности и при предоставлении субсидий из местных бюджетов бюджетам субъектов РФ отдельных неналоговых поступлений в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, и средств от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков.
Для повышения эффективности бюджетных расходов следует разграничить полномочия органов местного самоуправления на обязательные к исполнению полномочия и добровольные полномочия, а также уточнить понятия «участие» и «организация»,используемые при установлении полномочий в целях финансового обеспечения минимально необходимого гарантированного объема расходных обязательств, связанных с исполнением полномочий по решению вопросов местного значения.
Наряду с указанными и уже реализуемыми в РФ направлениями, нуждающимися в дальнейшем совершенствовании, отличительными особенностями лучшей зарубежной практики управления финансами являются: внедрение и постоянное проведение обзоров бюджетных расходов; участие граждан в бюджетном процессе; развитие системы долгосрочного (стратегического) планирования бюджетных инвестиций; повышение полноты и качества финансовой отчетности государственного сектора; цифровизация системы государственного управления и бюджетного процесса. Все выше перечисленное, позволит повысить систему управления муниципальными финансами в РФ.
Таким образом, выше были рассмотрены сущность муниципальных финансов, принципы, функции и система управления; проведен анализ исполнения бюджетов муниципальными образованиями в РФ по данным на 2016-2018гг., определены основные проблемы муниципальных финансов в России и предложены пути их решения.









Диссертация на заказ без посредников