Историческая эволюция концепций теории управления

Основные концепции государственного и муниципального управления можно представить в трех этапах. Первый этап берет свое начало в 80-е годы 19 века и продолжается до 1920 г. Второй этап продолжался с 1920 г. по 1950г. Третий этап начался с 1950 г. и продолжается по настоящее время, рисунок 1.1 .
Рассмотрим подробнее выше перечисленные этапы. Многие современные исследователи считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880- 1920 гг. Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований. Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.
Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. В эти годы наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим прин- ципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Файоль дал классическое определение научному управлению , рисунок 1.2.
Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки (Приложение 1). Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте. В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической. Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.
Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.
В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики. В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на определенных принципах принципах(Приложение 2). Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.
Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца ХХ в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы. Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов . В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.
Итак, выше были рассмотрены основные концепции государственного и муниципального управления, которые характеризуются тремя этапами, начинающееся с 80-е годы 19в. и продолжающиеся по настоящее время. Кроме выше перечисленных концепций управления, существуют и другая классификация концепций государственного и муниципального управления, которые характерны для различных стран. В частности, к ним следует отнести: концепция государства всеобщего благосостояния, концепция минимального государства, концепция эффективного государства, концепция нового государственного менеджмента, концепция государства как социо-кибернетической системы, концепция политических сетей и другие, рисунок 1.3.
Несмотря на то, что в различных странах государственное управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию в универсализации общих принципов и подходов в сфере государственного управления (впрочем, это вопрос дискуссионный). В основном можно вести речь о распространении моделей государственного управления, выработанных в развитых странах на остальной мир. Однако адаптация этих моделей происходит неравномерно, во многих странах правящая верхушка заинтересована в сохранении статус-кво, поскольку на нем базируется их стабильное положение и связанные с этим экономические и статусные привилегии.
Государственное управление изменяется вслед за преобразованиями, которые протекают в обществе. Современные теории государственного управления содержат универсальные принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей управления. В основном образцом для подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований в государственном управлении следует искать в процессах глобализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает не отдельная страна, а мировое сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступающих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с многочисленными внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике (Приложение 3). Таким образом, выше была дана характеристика различных концепций государственного и муниципального управления, каждая из этих концепций имеет свои особенности цели и принципы, а также находят свое применение в различных странах.











Диссертация на заказ без посредников